解讀
國家監察 地方監管 企業負責
構建中國特色煤礦安全法治框架
——《煤礦安全生產條例》解讀
應急管理部信息研究院法律研究所 代海軍
煤礦安全治理是國家治理的重要場域，關乎公共安全與社會大局穩定。治國須有重器，善治須用良法。即將于5月1日起施行的《煤礦安全生產條例》(以下簡稱《條例》)，為健全中國特色煤礦安全法律制度體系夯基壘石、立柱架梁，掀開了礦山安全法治建設的新的篇章。
《條例》在總則中明確規定，“按照國家監察、地方監管、企業負責，強化和落實安全生產責任”。“國家監察、地方監管、企業負責”，從主體、組織、行為三個維度建構煤礦安全依法治理的框架，從制度上明晰了國家、地方、企業各方責任邊界，既是對我國煤礦安全歷史經驗的總結凝練和創新發展，也是新時代我國煤礦安全治理法治化的基本表征，奠定了煤礦安全依法治理的基本格局。
一、我國煤礦安全治理的發展歷程
我國自1999年建立了垂直管理的煤礦安全監察體制，逐步形成了國家監察、地方監管、企業負責這一獨具特色的煤礦安全體制機制，并為全國煤礦安全生產形勢的持續穩定好轉發揮了重要作用，煤礦事故死亡人數由2000年的5700多人下降到2022年的245人?；仡櫸覈旱V安全治理工作的實踐，可以歸納為三個階段：
(一)初步探索階段
我國煤礦安全體制是在新中國成立后逐步形成并發展起來的。黨的十一屆三中全會之后，伴隨著煤炭工業第二次大調整，在“安全第一”方針的指引下，煤礦安全生產工作格局由“行業管理、工會監督、勞動部門檢查”逐漸轉變為“企業管理、國家監察、工會監督”。從監察體制設計看，與現行國家監察有很大差異，與國外做法亦不相同。美國、波蘭、南非等主要產煤國，安全生產均實行垂直管理模式。如美國聯邦礦山安全與健康監察局(MSHA)在全國產煤區設立12個地區監察局及45個現場辦事處，負責對27個州大約2100座煤礦執行1977年《聯邦礦山職業安全與健康法》的情況進行監察。20世紀90年代末，國家從煤礦安全工作實際出發，借鑒國外的成功經驗，開始對煤礦安全監察體制進行改革。1999年12月，國務院批準了《煤礦安全監察管理體制改革實施方案》，設立國家煤礦安全監察局，由此形成了獨立垂直、分級監察的煤礦安全監察體制。2000年11月，國務院頒布《煤礦安全監察條例》，依法確立起煤礦安全監察體制。
(二)逐步確立階段
1999年，國務院決定煤礦安全監察體制實行垂直管理，這對加強煤礦安全生產工作，促進我國煤礦安全生產形勢的好轉起到了重要作用。但是，在實際運行中，煤礦安全監察、監管的部分職責尚需進一步明確，協調機制和自身體系建設有待完善。2004年，國務院辦公廳印發《關于完善煤礦安全監察體制的意見》，明確了煤礦安全監察與監管的職責分工，以及相應的工作協調機制，“國家監察、地方監管、企業負責”的煤礦安全生產工作格局逐步清晰。2005年，國務院單設副部級的國家煤礦安全監察局，明確其按照“國家監察、地方監管、企業負責”的原則，依法行使國家煤礦安全監察職權。國務院隨后下發的《關于促進煤炭工業健康發展的若干意見》重申加強“國家監察、地方監管、企業負責”的煤礦安全工作體系建設，進一步落實安全生產責任制。
(三)改革發展階段
黨的十八大以來，黨中央、國務院對煤礦安全高度重視。圍繞解決煤礦安全管理中的突出問題，進一步遏制重特大事故，2013年國務院辦公廳出臺《關于進一步加強煤礦安全生產工作的意見》，統籌提出推進煤礦安全治本攻堅的20條措施。2016年《中共中央 國務院關于推進安全生產領域改革發展的意見》就優化安全監察機構布局進行頂層設計，并對國家監察與地方監管職權劃分進行了重新調整，明確“將國家煤礦安全監察機構負責的安全生產行政許可事項移交給地方政府承擔”，由是拉開了礦山安全監察體制改革的序幕。圍繞建立大安全大應急框架，依托煤礦安全監察體制、整合非煤礦山安全監管職能，2020年成立國家礦山安全監察局，“國家監察、地方監管、企業負責”的安全監管監察體制全面拓展至礦山各領域，掀開了礦山安全治理新的歷史篇章?！稐l例》的通過，是對近年來改革探索的強有力的法治回應，更是煤礦安全治理理念和精神的法治沉淀。
二、我國煤礦安全法治框架的理論闡釋
現代社會治理是一個復雜的系統工程，既要突出問題導向，解決微觀層面的風險隱患，又要堅持整體謀劃，重視宏觀層面的治理框架適配性。所謂“框架”，原意是由梁或屋架和柱聯結而成的結構，通常引申為組成事物的關鍵要素按照一定的規則構成的邏輯結構，是清晰地表明事物是什么并產生某種意義的范疇。從主體、組織、行為的維度看，“國家監察、地方監管、企業負責”是一個邏輯嚴密、穩固可靠的三角結構(如圖所示)，內涵了多元主體參與、完善治理組織、規范治理行為等治理要素，符合煤礦安全治理運行的內在機理，是支撐煤礦安全法治化的“四梁八柱”。
中國煤礦安全治理的成功三角 (代海軍 設計 萬芫 制圖)
(一)從主體的維度看
煤礦安全治理是一種多責任主體協同參與的治理。我國煤礦安全的全生命周期鏈條長，從資源勘探、項目建設、生產開發、綜合利用到關閉退出，涉及不同領域和環節，需要多主體共同參與、協同配合，尤其是建立并落實各個層級的安全治理責任。實踐證明，在煤礦安全責任體系中，最重要的是“三個責任”：黨委和政府的領導責任、部門的監管責任以及企業的主體責任?！稐l例》亦主要圍繞“強化和落實煤礦企業主體責任和政府監管責任”設計，這與《中華人民共和國安全生產法》(以下簡稱《安全生產法》)的立法理念是一脈相承的。煤礦安全監察定位為國家監察，其與地方監管的差異主要體現在工作分工不同，二者治理的目標是一致的，力量上是協同的，推進煤礦安全治理需要發揮國家監察、地方監管兩方面的積極性。
(二)從組織的維度看
煤礦安全治理是一種以雙重行政監管為主要特征的組織架構。多年的煤礦安全實踐表明，煤礦企業主體責任落實的好壞與政府安全監管力度呈正相關的規律特征，通過國家監察、地方監管“雙管齊下”，構成壓力型的強監管模式，是轉型期我國成功遏制煤礦事故高發的一大“法寶”。不可否認，地方監管權在運行中容易成為利益集團俘獲的對象，釀成81名礦工死亡的2001年廣西南丹“7·17”特大透水瞞報事故，隱藏著大量的腐敗交易、玩忽職守等行為。權力尋租、政商勾結背后，是個別地方對中央決策部署的陽奉陰違?；跈嗔嗔刂频倪壿?，國家監察逐步從地方監管序列中獨立，成為單獨一級，并對后者發揮支持、指導與監督的作用。煤礦安全國家監察與地方政府這種既有協同配合，又存在監督制約的關系，需要通過法律手段予以固化，這也是《條例》在設立煤礦安全治理框架時予以重點規范的內容。
(三)從行為的維度看
煤礦安全治理是公域之治與私域之治的結合。煤礦安全治理包括政府的公域之治與企業的私域之治兩個層面，是公私交融的治理領域。從全能政府向有限政府邁進的時代，需要打通政府行政監管與企業自我管理的隔閡，通過公私合作治理，推進治理體系和能力現代化。這也是我國煤礦安全治理模式的必然選擇。企業負責，說到底就是企業自我管理，安全生產由企業勞動用工引發，本屬于意思自治的領域，但由于作為勞動關系一方的勞動者處于天然的弱勢地位，需要國家采取特殊政策予以傾斜保護，這也是國際上礦山安全立法的共同規律。企業自我管理，前提是首先要執行好國家制定的強制性法律和標準，企業尊法、守法程度是煤礦安全狀況的晴雨表，構成煤礦安全法治化的基礎。國家監察、地方監管是典型的公域之治。后者通過制定行為規則，開展行政執法，對企業私的活動進行行政干預，對煤礦安全法治秩序的生成起引領、規范和保障作用。鑒于此，《條例》在制度層面明確煤礦企業自我安全管理以及政府積極干預的責任，旨在對煤礦安全公私之治進行系統性整合，為煤礦安全治理法治化框架的確立提供了正當性依據。
三、我國煤礦安全法治框架的邏輯內涵
“國家監察、地方監管、企業負責”，搭建起煤礦領域大安全大應急的框架，既是應急管理組織理論的重大創新，也是法治化建設的最新成果。三者在煤礦安全治理中扮演不同角色，相互聯系、相互作用，共同構成了煤礦安全治理不可分割的重要組成部分。
(一)作為獨立監督的國家監察
國家監察，顧名思義，就是以國家名義實行監察或代表國家進行監察。煤礦安全國家監察，是指國家礦山安全監察機構及其設在地方的礦山安全監察機構，以國家名義并運用國家權力，對地方政府履行屬地安全監管職責和執行安全生產法規、政策的情況，依法進行監督檢查等工作的統稱(第七條)。國家監察的核心在于一個“察”字?！墩f文解字》有云：察，復審也?？梢?，“察”字內涵了獨立監督之義。國家監察最主要的特征是實行垂直管理，不隸屬于某一地方，直接向中央政府負責并報告工作。由于人、財、物直接歸中央管理，層級優勢保障了礦山安全監察機構的活動不受地方干擾，發現問題可以客觀公正處置，有助于堵塞地方監管失靈后造成的漏洞。這正是國家設立礦山安全監察機構的獨特價值所在。與監察機關依照監察法和有關法律對公職人員的監察不同，《條例》規定的“國家監察”定位于監督檢查地方政府的煤礦安全監管工作，就是通常所謂的“督政”，無論在監察的對象、權限，還是工作方式、具體程序上，二者都有本質的區別。
(二)作為屬地管理的地方監管
地方監管，說到底是“屬地管理”，就是根據產煤地域確定具體監管主體，從守土有責的角度確保治理有效。作為行政管理的重要手段，“屬地管理”在明確責任、推動工作落實方面發揮著積極作用。作為國家治理的重要組成部分，煤礦安全“地方監管”顯然屬于多主體治理的范疇?；?ldquo;黨政同責、一崗雙責、齊抓共管、失職追責”的邏輯，“地方監管”中的“地方”不僅統攝地方黨委和政府，而且包括地方政府的相關部門。從職責分工看，地方黨委、政府圍繞貫徹落實《地方黨政領導干部安全生產責任制規定》，主要發揮組織領導的作用，重點是協調解決煤礦安全生產監管中存在的重大問題;地方政府煤礦安全監管部門和煤炭行業管理部門，則按照“誰主管誰負責”以及“管行業必須管安全”的原則，分別履行直接監管職責及行業管理職責。涉及地方監管的這類關鍵問題，《條例》總則中有清晰的定位和回應(第三條、第五條和第六條)。
(三)作為自我管理的企業負責
企業負責，概而言之，就是煤礦企業對本單位安全生產工作負總責，承擔安全生產主體責任。其理論依據在于，煤礦企業各類生產活動具有負外部性，在煤礦安全治理體系中，煤礦企業既是“麻煩”制造者，又是風險化解者?；陲L險責任分配理論，誰制造風險，誰當然應對風險負責。鑒于此，企業負責主要是由煤礦企業認真貫徹執行安全生產法律、行政法規、規章，安全生產的強制性國家標準或者行業標準規定的安全生產條件，建立健全各層級、各部門、各崗位的全員安全生產責任制以及相關規章制度，履行對煤礦從業人員的安全保護義務(第四條)。企業負責，不應狹義地理解為只能企業自己干，按照《安全生產法》及《條例》的相關規定，煤礦企業建設項目應當委托具有相應資質的設計單位進行安全設施設計，煤礦企業還可以委托安全評價檢驗檢測等機構提供安全生產技術、管理服務，但保證安全生產的責任仍由本單位承擔。
四、我國煤礦安全法治框架的基本要義
法律是一門經驗藝術，其生命力在于實踐?！稐l例》盡管在不少地方作出制度創新，但其主干部分，則來源于2000年《煤礦安全監察條例》和2005年《國務院關于預防煤礦生產安全事故的特別規定》的相關內容。這樣做既保持了法律制度的延續性和穩定性，同時實現了一部行政法規對國家監察、地方監管和企業負責進行全面調整，避免了先前立法各管一段，彼此之間互不銜接等弊端。
(一)《條例》對煤礦安全依法治理框架的確認
《條例》分總則、煤礦企業的安全生產責任、煤礦安全生產監督管理、煤礦安全監察、法律責任和附則，共6章76條。從篇章結構的安排不難看出，《條例》圍繞“國家監察、地方監管、企業負責”謀篇布局，在體現三者內在差異性的同時，更注重從體系性上將其納入煤礦安全治理的整體性格局，避免煤礦安全制度規范的碎片化?？倓t最能體現一部法律的主題思想和價值取向，并對各章節規定具有統轄作用，也是打開法律之門的總鑰匙。一方面，《條例》總則明確規定“按照國家監察、地方監管、企業負責，強化和落實安全生產責任”(第三條第三款)，緊隨其后分別對企業負責(第四條)、地方監管(第五條、第六條)、國家監察(第七條)作出規定;另一方面，在總則的指引下，《條例》在第二章至第四章，分別對煤礦企業的安全生產責任、煤礦安全生產監督管理、煤礦安全監察進行具體規定。
之所以按照這樣的順序安排，是因為保障煤礦安全的責任主體是煤礦企業，無論是地方監管，還是國家監察，其目的都是監督煤礦企業落實安全生產的主體責任，考慮到國家監察同時肩負著對地方煤礦安全監管工作的檢查指導職責，將其置于地方監管之后。這樣的規定，既體現了國家監察制度設計的初衷，也與安全生產的規律特點相符?？傮w而言，《條例》確立的“國家監察、地方監管、企業負責”法治化框架，雖然隱含著中央與地方、政府與企業復雜互動的關系，但基于安全責任分配的邏輯，其內容可以概括為“一體兩翼”。
(二)煤礦安全依法治理的“一體”：企業負責
建立并落實安全生產主體責任是安全生產工作永恒的主題。習近平總書記強調，所有企業都必須認真履行安全生產主體責任，做到安全投入到位、安全培訓到位、基礎管理到位、應急救援到位，確保安全生產。圍繞壓實煤礦企業安全生產主體責任，《條例》重點從四個方面進行了規定：
一是明確煤礦企業實行全員安全生產責任制。責任制是安全生產的靈魂。圍繞建立并落實全員安全責任制，《條例》依法明確了煤礦企業主要負責人(包括實際控制人)、安全生產管理機構和安全生產管理人員、從業人員的不同職責(第十八條至第二十條)，并在《安全生產法》規定的基礎上，進一步提高了要求，比如將安全管理機構和安全管理人員的職責增加了八項(第十九條)，同時要求煤礦企業要配備“五職礦長”(礦長、總工程師、生產副礦長、安全副礦長、機電副礦長)，高瓦斯、沖擊地壓、水文地質類型復雜等類型的煤礦還應當配備專職副總工程師(第二十二條)。
二是明確重大安全風險管控和重大事故隱患整治并舉。毋庸置疑，我國煤礦安全生產正在從控制事故向防范化解重大風險轉型。為此，《條例》明確要求，煤礦企業應當建立安全風險分級管控和隱患排查治理雙重預防制度，開展安全風險辨識評估，及時發現并消除事故隱患。重大事故隱患排查治理情況要向地方政府煤礦安全監管部門和所在地礦山安全監察機構“雙報告”(第三十五條);同時，結合近年來煤礦安全實踐經驗，明確了屬于重大事故隱患的17種具體的情形，要求存在重大事故隱患的煤礦企業應當立即停止受影響區域生產或者建設，并及時消除事故隱患(第三十六條)。
三是明確重大災害超前治理的措施和手段。俗話說，災害不治，礦無寧日。鑒于此，《條例》堅持將重大災害超前治理作為推進安全預防控制體系建設的重要內容。一方面，規定煤礦企業應當按照煤礦災害程度和類型實施分級分類治理(第三十二條)，對存在煤(巖)與瓦斯(二氧化碳)突出、沖擊地壓危險等六類情形的，煤礦開采還應當編制專項設計(第三十三條)：另一方面，對于存在災害風險高的煤礦，比如采深超千米的沖擊地壓和煤與瓦斯突出煤礦，經地方人民政府組織的專家論證在現有技術條件下難以有效防治重大災害的，將其列入行政關閉的范圍(第七十條)，從源頭上預防事故的發生。
四是明確對設備設施和現場的安全管理要求?！稐l例》堅持“管理、裝備、素質、系統”四并重，規定煤礦企業應當建立安全設備臺賬和追溯、管理制度(第二十五條)，同時明確煤礦的采煤、掘進、機電、運輸、通風、排水、排土等主要生產系統和防瓦斯、防煤與瓦斯突出、防沖擊地壓、防火、防治水、防塵等安全設施管理和技術要求(第二十六條);汲取內蒙古阿拉善新井煤業有限公司露天煤礦“2·22”特別重大坍塌事故等教訓，區別井工煤礦和露天煤礦的不同特點，增設關鍵系統和重點環節安全管控制度(第二十七條、第二十八條);針對煤層石門揭煤、巷道貫通、強制放頂、啟封密閉等危險作業可能存在安全隱患，規定應當采取專門的安全技術措施，并安排專門人員進行現場安全管理(第三十四條)。
(三)煤礦安全依法治理的“兩翼”：國家監察+地方監管
《條例》第三章和第四章分別規定了煤礦安全生產監督管理、煤礦安全監察，即所謂的地方監管、國家監察?！稐l例》之所以從立法上對國家監察與地方監管進行二元物理分割，“經驗法則”固然是其中原因，但其底層邏輯在于，“察”的部分更多地表現為監督核查地方官員的履職行為，本質上屬于權力對權力的控制。為保證國家監察與地方監管二元體系運行順暢，職能銜接到位，《條例》從以下三個維度進行了規定。
其一，明確了煤礦安全監管誰為主、干什么。長期以來，我國煤礦安全領域存在國家監察與地方監管兩類執法主體，但二者定位及其分工在法律、行政法規層面并未給出答案。這次《條例》在第三章開宗明義規定，煤礦安全生產實行地方黨政領導干部安全生產責任制，強化煤礦安全生產屬地管理(第三十九條)，其目的就是依法明確地方政府及有關部門在煤礦安全監管中的主責地位，層層壓實地方監管責任。與國家監察側重于事中、事后監督不同，地方監管的工作重心在事前、事中兩個階段：在事前階段要把好安全準入關，包括煤礦建設項目安全設施設計審查(第四十一條)、煤礦企業安全生產許可證頒發和管理(第四十二條);在事中階段，主要是對煤礦企業以及煤礦安全生產技術服務機構開展監督檢查，發現問題及時進行處理(第四十四條至第四十六條)。
其二，厘清了煤礦安全監察是什么、怎么干?！稐l例》的一大亮點，就是在第三章對國家監察職能定位予以明確，詳細回答了誰來監察、監察誰、監察什么，以及如何開展監察等關鍵問題，其核心內容可以概括為“督政查企”。所謂“督政”，就是礦山安全監察機構有權對縣級以上地方人民政府煤礦安全監管工作進行監督檢查，可以采取聽取匯報、收集資料、進行詢問等方式，對此地方政府應當予以配合(第五十條至第五十二條);所謂“查企”，就是礦山安全監察機構依法對煤礦企業貫徹執行安全生產法律法規、煤礦安全規程以及相關標準的情況進行監督檢查，發現安全生產違法行為或者事故隱患作出行政處理決定。需要指出的是，煤礦安全具有特殊性，作業環境瞬息萬變，基于提高行政效率的目的，《條例》依法賦予礦山安全監察機構現場處置、行政處罰以及采取行政強制措施等執法權非常必要(第五十八條、第七十三條)，以便其發現問題臨機處斷，對此不應將其簡單地理解為重復執法。同理，《條例》將重大事故及以下的事故調查處理組織權，明確授權給礦山安全監察機構實施(第六十條)。這既是煤礦安全事故調查處理機制的獨特經驗，也是國家監察“督政”職能的應有之義。
其三，規定了國家監察、地方監管如何銜接。如上文所述，在煤礦安全治理法治化框架中，國家監察、地方監管二者不是對立的，國家監察是在與地方監管分工合作中實現對后者的監督，并體現了全過程、全方位的特點。一是規定縣級以上地方人民政府負有煤礦安全監管職責的部門依法制定的煤礦安全生產年度監督檢查計劃，應當抄送所在地礦山安全監察機構(第四十三條第二款);二是規定礦山安全監察機構發現煤礦企業存在重大事故隱患，應當移送縣級以上地方人民政府負有煤礦安全監管職責的部門處理并進行掛牌督辦(第五十四條);三是規定對被責令停產整頓的煤礦企業恢復生產前，由縣級以上地方人民政府負有煤礦安全監管職責的部門驗收后，還須經所在地礦山安全監察機構審核同意，并報本級人民政府主要負責人批準后，方可恢復生產(第四十八條)。
結語
煤礦安全治理是復雜的系統工程，需要參與治理的主體、行為、責任、能力等各項要素科學配置。“國家監察、地方監管、企業負責”是煤礦安全多年實踐探索經驗的總結，《條例》以行政法規的形式予以確認和鞏固，契合了推進國家治理體系和治理能力現代化的時代發展需求，也是健全我國煤礦安全法律體系的現實需要。貫徹實施好《條例》，既需要國家監察、地方監管各司其職、各負其責、相互配合，更需要煤礦企業落實好安全生產主體責任尤其是主要負責人的第一責任，形成煤礦安全齊抓共管的治理格局。
本文轉載于《中國應急管理》雜志2024年第二期
