編者按
一元復始萬象新。在全國兩會熱烈召開之際，新一輪電改迎來了9周年生日。9年電改，在市場化建設取得成效的同時，“市場化”觀念也亟需深植于行業發展的方方面面，無論是行業治理、機制設計，還是規劃投資、運營管理，都需以“市場化”的視角和思維進行決策，以促進健康高效的市場環境進一步形成。在接下來的幾天里，“電聯新媒”將持續關注新電改九周年的轉變與收獲，以及下一階段改革面臨的重點任務。首篇文章聚焦當前熱度居高不下的“分布式光伏”，探討溫室中的分布式光伏存在的種種問題，以及如何通過市場化方式推動其走出溫室，實現高質量發展。
2015年3月15日，《關于進一步深化電力體制改革的若干意見》印發，這份被稱為“中發9號文”的文件，開啟了新一輪電力體制改革。在從無到有的九年時間里，電力體制改革清醒且堅定地走過了充滿挑戰的道路。2022年，習近平總書記在第七十五屆聯合國大會一般性辯論上首次提出“碳達峰碳中和”目標，我國由此迎來能源轉型發展與市場化改革“兩期”疊加，向整個電力行業提出更高要求。在“雙碳”目標的驅動下，我國開始著力構建新型電力系統體系，推進能源革命，帶動產業升級，太陽能、風能等可再生能源始終保持高速度發展、高比例利用和高質量消納的強勁態勢。其中，分布式光伏以其靈活、直接的獨特優勢，被寄予推動能源綠色低碳轉型和保障電力安全穩定供應的厚望，成為能源行業“小而優”的新寵，我國甚至為其提供了世界上最好的生長環境。近年來，分布式光伏在產業大規模擴張和政策紅利頻出的溫室中迅速發芽。據國家能源局最新數據，截至2023年底，全國光伏累計并網容量608918萬千瓦，其中，分布式光伏25443.8萬千瓦，占比達41.8%，可以說，分布式光伏基本占據光伏市場的“半壁江山”。然而，就好像自然界中的生物如果沒有天敵，其數量會在短時間迅速增長，而后因環境崩潰而銳減。分布式光伏已經從“小而優”成長為“多而強”，若繼續在溫室中培育，是否也會造成保護過度、肆意增長，沖擊整個系統的平衡和穩定?這一問題亟須引起行業的正視。在電改九周年之際，溫室中的分布式光伏似乎是時候走出來了。
我們保護的都是真正的分布式嗎?
先來厘清分布式的概念。在國內，分布式光伏的概念最早出現在國家能源局2012年發布的《太陽能發電發展“十二五”規劃》，文件提出“立足就地消納平衡，優先發展分布式太陽能發電”。隨后，國家電網公司在《關于做好分布式光伏發電并網服務工作的意見(暫行)》中明確“分布式光伏發電是指位于用戶附近，所發電能就地利用，以10千伏及以下電網等級接入電網，且單個并網點總裝機容量不超過6兆瓦的光伏發電項目”。2013年，國家能源局印發《分布式光伏發電項目管理暫行辦法》，分布式光伏首次有了國家層面的官方定義，即“在用戶所在地或附近建設運行，以用戶側自發自用為主、多余電量上網且在配電網系統平衡調節為特征的光伏發電設施”，并且實行“自發自用、余電上網、就近消納、電網調節”的運營模式。而國際上，分布式光伏雖未形成統一的界定標準，但各國對于“分布式”的概念大同小異。如國際能源署在定義分布式發電(DG)時強調其為服務于當地用戶或當地電網，即配電網的發電站，世界分布式能源聯盟明確分布式能源(DE)是指在用戶當地或附近產生電能和熱能。從這些定義和標準可以看出，界定是否為分布式光伏的關鍵，首先是為誰使用，其次才是建在哪里，所謂的容量大小和電壓等級應屬于分布式的特點而非判定標準。
在發展初期，我國分布式光伏的并網模式除自發自用和余電上網外，也允許全額上網，這一點與德國類似，是考慮到對于小的工商業用戶和居民農業來說，建造光伏的經濟負擔較重而自身用電量小，自發自用部分并不能回收投入的成本，全額上網的模式能夠激勵小型分布式光伏的建造，以擴大分布式光伏的規模。但和德國不同的是，我國地域遼闊，光照資源豐富，這樣的自然環境實際上更利于發展集中式光伏，且集中式光伏的管理簡單規范，分布式光伏要想通過“全額上網”爭得一席之地并非易事。由此可見，“自發自用”才是分布式光伏的終極生存模式。2021年，全國開始推行“整縣光伏”試點工作，原意是想用整合資源的集約化實現屋頂分布式光伏開發的規模經濟，但很多地區在實際落地時卻粗暴地理解為“一企包一縣”，盛行以央企、地方國企或大型光伏組件生產企業為主要代表，通過“租用屋頂”的方式獨家承包一個縣的屋頂光伏開發且發電量全額上網。這樣的“整縣光伏”不但沒有通過自發自用減少臺區內的電力負荷，反而因消納問題增加了電網調節費用，同時引發運維管理混亂的安全問題和利益分配不均的經濟糾紛。其功能上和一個與縣域面積等大的集中式地面光伏并無差別，反倒有集中式光伏披著分布式的皮騙取政策紅利的嫌疑。
國際對分布式的態度是否始終如一?
發展可再生能源，一直是全球能源領域的主旋律。作為應對氣候變化和能源危機的有效手段，幾個綠色轉型、低碳排放的領跑大國，為了支撐可再生能源的發展，在產業擴張和建設運營方面投入了大量的人力財力，而像分布式光伏、分散式風電這樣靈活小巧的可再生能源，也受到了諸多青睞。然而時移事易，雖然這些大國對實現可再生發展目標依然信誓旦旦，但從各種激勵措施的不停調整和產業資本的流向變化都能看出，國際上對分布式的態度正在悄然轉變。
德國是最早行動的國家之一。早在1991年，德國通過《上網電價法》(后被《可再生能源法》取代)推行可再生能源的補貼計劃，要求公共事業公司將所有可再生能源生產方，包括分布式光伏接入國家電網，并以略高于市場的固定價格為這些電力付費，并保證20年的費率穩定。得益于這一固定上網電價補貼機制，從20世紀90年代初到2015年，德國的可再生能源占有率從不足3%迅速增長到32%。但激增的占有率同樣擴大了補貼的費用規模，間接加重終端用戶的用電負擔。德國的可再生能源附加費達到近6歐分/千瓦時，占居民電價的18.5%，成為歐盟成員國中能源支出最高的國家。再加諸歐債危機等外部壓力，德國不得不對《可再生能源法》進行多次修訂，大幅縮減了光伏的補貼額度和提高補貼的遞減率，并于2014年提出取消可再生能源發電的固定補貼而變為競價上網。
同樣受到影響的還有歐洲的光伏產業。據不完全統計，近半年來已有四家位于歐洲工廠的光伏制造企業宣布關閉或裁員，其中包括歐洲本土最大的光伏制造企業梅耶博格位于德國弗萊貝格的太陽能組件生產基地。如此規模的縮減和轉移，不管是由于歐盟口惠而實不至的補貼，還是因為在中國光伏強勢競爭下的本地產能過剩，都在一定程度上反映歐洲的光伏發展空間正在急速減小。
美國實行的光伏凈計量模式(NEM)，是當分布式光伏產生的電量超過用戶用電量時，允許將多余電量返送給電網從而獲得信用額度，這些信用額度可用來抵消或減少其在晚上或光伏發電不足的其他時間從電網購電的成本。在NEM 1.0模式下，100%的信用額度價值能夠幫助用戶可能不產生任何的電費支出。但在2022年底通過的NEM 3.0中，光伏用戶獲得的凈計量信用額度價值大幅下降(約為75%)，結算周期從每小時調整為實時，同時引入強制性電網參與費，要求用戶根據所擁有的光伏裝機容量為使用電網資源和服務支付額外費用，用戶余電上網的收益率將大打折扣。NEM 3.0本質上已從凈計量變成了凈計費。
除了政策上的剎車，為預防滋長的分布式光伏帶來的電壓不穩及停電風險，澳大利亞還在南澳洲設立了屋頂光伏緊急關閉機制，允許配電商在光伏發電的高峰期間削減屋頂光伏發電，或遠程切斷其與電網的連接，以保證電網安全運行。至此，分布式光伏在國際上不再享有優先上網和全額消納的特權。
分布式的直接交易能不能實現?
3月初，國家發展改革委、國家能源局在《關于新形勢下配電網高質量發展的指導意見》一文中要求“健全市場交易機制，為工商業電力用戶與分布式電源、新型儲能等主體開展直接交易創造條件”，“直接交易”被再次激活。2017年，我國在探索分布式發電相適應的電網技術服務管理體系、電力交易機制和輸配電價政策時提出“分布式發電與就近電力用戶進行直接交易并向電網企業支付過網費”這一交易模式，即所謂的“隔墻售電”。2019年，首批共26個試點區域名單公布，交易規?？偭肯揞~達1650兆瓦。但時隔7年，絕大部分試點區域的“隔墻售電”仍停留在大原則、大方向的制定上，僅江蘇省常州市于2020年建成鄭陸工業園分布式交易試點項目，其電源僅為5兆瓦的光伏電站。截至目前，這仍然是全國唯一一個建成應用的試點。“隔墻售電”遲遲未能規?；涞?，固然存在新興事物與原有系統的磨合銜接，但其根本原因，是簡單的“隔墻售電”沒有全面考慮分布式光伏在市場中的權利和義務，“報喜不報憂”地刪減了對其不利的市場環節，從而引發公平性、完整性問題。
一是交叉補貼及輸配電費分攤不公平。一方面是社會責任費用，對于擁有分布式光伏的工商業用戶，其自發自用電量部分不承擔交叉補貼和基金及附加，造成應由全體工商業承擔的社會責任成本未能公平分攤;而對于擁有分布式光伏的居民農業，其在交易光伏發電量獲得收益時，已發生了工商業性質的經營行為，理論上也需要承擔工商業的交叉補貼。另一方面是輸配電費，當前電網投資是按照所有接入用戶的最大負荷加合理備用而設計的，盡管用戶有可能依靠分布式光伏實現幾乎不從電網購電，但由于電網仍然要為其保留備用，其輸配電的投資沒有發生任何改變。自發自用電量部分的輸配電費難以回收，產生了電網企業收入的第一個窟窿;同樣的，對于“隔墻售電”買家，雖僅通過配電網完成電能量傳輸，但為了保證系統可靠性和足夠的備用，他對高電壓等級輸電容量的占用和電網所需要的投資也未減少，“所涉電壓等級輸配電價差”形成的過網費無法覆蓋電網成本，造成了第二個窟窿。按照輸配電價核定制度，這兩個窟窿均將在下一個監管周期予以平滑處理，這也意味著沒有享受分布式電量的用戶將分攤更多的輸配成本。
二是系統運行費用分攤不合理。2023年6月起，我國開始實行第三監管周期輸配電價。根據《國家發展改革委關于第三監管周期省級電網輸配電價及有關事項的通知》(發改價格〔2023〕526號)規定，原本包含在輸配電價中的上網環節線損和抽水蓄能容量電能費用等被剝離單列，工商業用戶用電價格由上網電價、上網環節線損費用、輸配電價、系統運行費用、政府性基金及附加組成。各地現有的系統運行費用，主要包括輔助服務費用、抽水蓄能容量電費、燃煤及燃氣發電容量電費。從國外經驗來看，隨著新能源尤其是分布式高比例滲透，系統運行費用將大幅上漲。和電網的投資方式一樣，批發側發電容量也是按照系統內最大負荷規劃投資，其部分固定成本通過系統運行費用回收。與輸配電費同理，分布式光伏自發自用部分電量未減少發電容量投資，卻減免了按照購電量分攤的系統運行費用，間接轉移給了其他工商業用戶。更重要的是，相較于擁有分布式發電的用戶，剩下的這些用戶往往是生產效益一般或者經濟能力較弱的群體，竟要額外對能夠享受分布式的“富人”進行越來越多的“補貼”。
三是“隔墻售電”形成市場分割。電力系統就好像一個巨大的水池，牽一發而動全身，不管是輸電網還是配電網上的漣漪，都有可能引發整個系統的供需平衡的大波動。因此，獨立的“隔墻售電”是不存在的，其交易即便只是稍稍改變負荷的大小，論其本質，還是通過影響系統供需平衡，間接參與了現貨市場定價。初期，小體量的分布式還可以忽略，但隨著分布式裝機的不斷擴大，其隨機性和不確定性帶來的時間信號愈發強烈，對系統實時平衡和供需產生較大影響。尤其是山東等分布式光伏高占比地區，在光伏大發時間已出現了典型的“鴨子曲線”“峽谷曲線”。而“隔墻售電”一定程度上只能發揮遠期合同的作用，卻無法體現由自身引發的供需變化以及系統調節成本，造成了事實上的市場分割。市場的真正價格一旦被掩蓋，市場拼圖不完整，也就為市場套利留下了可乘之機。
如何建立分布式光伏的健康生態?
電力體制改革的核心是市場化，即由市場供需決定電力價格，以實現資源要素的一次分配。而一次分配中效率為大，不應該有任何經營主體受到特殊對待。因此，我們要認識到，對分布式光伏的真正寵愛，不能簡單依靠政策傾斜，而是要促使其從溫室脫離，歷經市場的風吹雨打和優勝劣汰，才能促進其良性發展，提高市場效率水平。
一是強化行政和經濟手段，激勵分布式光伏回歸“自發自用”“就地消納”。規范統一分布式光伏項目的立項審批，明確分布式和集中式的區別，原則上分布式必須“自發自用”，可允許一部分可就地消納的分布式光伏“全額上網”，但要合理確定最高電壓接入等級和上網電量額度，確保上網電量在臺區內全部消納。對“自發自用、余電上網”的分布式光伏，應規定最低的自用消納比例并建立相關考核機制。逐步降低分布式光伏的優惠政策，促進各類型電源公平競爭，共同發展。
二是推動分布式光伏上網電量盡快參與現貨市場結算，引導其理性發展和合理規劃?？紤]到擁有分布式光伏體量小，其用戶往往不具備參與現貨市場申報的電力交易基礎，分布式光伏上網電量部分可作為價格接受者參與現貨交易，同時要求申報一個上網價格下限，即當市場價格低于該值時，允許其放棄發電上網。對存量項目和短時間內放開確有困難的，可通過一定比例的政府授權合約，幫助分布式光伏過渡入市。只有參與現貨市場“真金白銀”的結算，才能真實反映分布式光伏上網電量的電能量價格，體現系統調節成本以及對系統對分布式光伏的承載能力。
三是合理分攤分布式光伏的市場責任，同時保障其應享受的權利。一方面，應要求擁有分布式光伏的用戶按照單一容量輸配電價方式或兩部制輸配電價方式(加大容量電價部分占比)收取輸配電價，并根據實際用電量繳納系統運行費用、交叉補貼和基金附加。另一方面，要考慮分布式新能源項目全部發電量的綠色環境效益，加快核發其上網電量和自發自用電量綠證，確保義務和權利能夠多維度匹配。
四是探索協議供電機制，最終實現分布式優化電力系統資源的功能。在市場體系逐步成熟后，試點性地探索用戶和電網的協議供電機制，用戶可以根據自身用電需求和分布式發電情況，確定需要電網保障的最大功率，并按此繳納相關容量費用。但當用戶需要從電網接入的電力超過該值時，協議機制允許電網不再擁有強制供應的義務，而由用戶自行選擇是否啟動應急調度，以充分調動需求側自我調節的積極性，在長周期內有效減少輸配電網的建造成本，實現更大范圍內的資源優化配置。
面對分布式光伏，正如習近平總書記說的，我們要“順勢而為，乘勢而上”，為其提供一個邏輯自洽、公平透明的市場環境，證明其不僅能在產業技術上快速發展，更能在市場化的經濟體制中高質量發展、可持續發展。走出溫室后的分布式光伏，應該堂堂正正地在陽光下成長。
